จะสอบสวนตำรวจอย่างไร: บทเรียนจากทั่วโลกสำหรับฮ่องกง 

4 มีนาคม 2563

Amnesty International 

By Brian Dooley, Senior Advisor at Human Rights First

“เราต้องการห้าข้อ น้อยกว่านั้นข้อเดียวก็ไม่ได้!” เป็นคำขวัญที่เราจะได้ยินจากการประท้วงแทบทุกครั้งในฮ่องกง หนึ่งในข้อเรียกร้องเหล่านั้นคือ การสอบสวนการใช้ความรุนแรงของตำรวจที่เป็นอิสระ

 

ในปี 2562 ประชาชนชาวฮ่องกงเริ่มเดินขบวนประท้วงครั้งใหญ่ เพื่อต่อต้านร่างกฎหมายซึ่งอนุญาตให้ส่งผู้ร้ายข้ามแดนไปจีนแผ่นดินใหญ่ แม้ส่วนใหญ่การประท้วงอย่างต่อเนื่องเกิดขึ้นอย่างสงบ แต่ตำรวจฮ่องกงกลับตอบโต้ด้วยไม้กระบอง ก๊าซน้ำตา สเปรย์พริก กระสุนยาง การฉีดน้ำใส่ และกระสุนจริง 

 

ผู้ประท้วงเรียกร้องให้มีการตรวจสอบและความรับผิด โดยต้องเป็นการสอบสวนที่เป็นอิสระจากอำนาจของตำรวจ พวกเขายืนยันว่าตำรวจฮ่องกงไม่สามารถสอบสวนตนเองได้ และกลไกสอบสวนที่มีก็อยู่อ่อนแอเกินไป  

 

ผู้เชี่ยวชาญจากต่างประเทศที่ทางการฮ่องกงขอให้มาช่วยสนับสนุนการสอบสวนของคณะกรรมการอิสระเพื่อรับคำร้องเกี่ยวกับตำรวจ (Independent Police Complaints Council - IPCC) ประกาศลาออก โดยให้เหตุผลว่า “คณะกรรมการนี้บกพร่องอย่างร้ายแรง...ในแง่อำนาจ ความสามารถ และความเป็นอิสระในการสอบสวน” 

 

หากกลไกที่มีอยู่ของฮ่องกงไม่สามารถทำหน้าที่ที่สำคัญเพื่อสอบสวนตำรวจได้ ควรเป็นหน้าที่ของหน่วยงานใด และควรมีหน้าตาอย่างไร?  

 

ไม่มีโมเดลการสอบสวนพฤติกรรมการใช้อำนาจของตำรวจเพียงโมเดลเดียวที่ดีพอ แต่มีตัวอย่างในอดีต ซึ่งอาจเป็นประโยชน์ต่อการจัดทำกลไกการตรวจสอบที่ประสบความสำเร็จได้

 

แคร์รี่ หลั่ม ผู้ว่าการเขตบริหารพิเศษฮ่องกงประกาศเมื่อเดือนพฤศจิกายน 2562 ว่า การสอบสวนครั้งนี้ควรเกิดขึ้นตามแบบการสอบสวนการก่อจลาจลทางตอนเหนือของลอนดอนเมื่อปี 2554 รวมทั้งการสอบสวนปัจจัยด้านสังคม-เศรษฐกิจ ซึ่งส่งผลให้เกิดการประท้วงดังกล่าว 

 

นับเป็นเรื่องน่ายินดีที่เธอเปิดใจรับฟังประสบการณ์จากนานาชาติ แต่การสอบสวนเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในเขตทอตแนมไม่ถือเป็นตัวอย่างที่ดีที่จะปฏิบัติตาม เพราะการสอบสวนครั้งนั้นเน้นที่สาเหตุเบื้องหลังของการก่อความวุ่นวาย มากกว่าการสอบสวนพฤติกรรมของตำรวจ สิ่งที่เราต้องการคือการสอบสวนอย่างตรงไปตรงมา เปิดเผย และรอบด้าน ต่อสิ่งที่ตำรวจฮ่องกงทำนับตั้งแต่กลางปี 2562  

 

Kerner Commission สหรัฐอเมริกา: ตัวแทนที่หลากหลาย 

กรณี Kerner Commission ในสหรัฐอเมริกา อาจนับเป็นโมเดลหนึ่งที่ดีในการสอบสวน นั่นคือการตั้งคณะกรรมการที่มาจากตัวแทนที่หลากหลาย เพื่อสอบสวนการก่อความวุ่นวายครั้งใหญ่ในหลายเมืองของสหรัฐฯ เมื่อปี 2510 โดยคณะกรรมการเป็นชาวอเมริกันทั้งหมด แต่เป็นตัวแทนมาจากทั้งภาคประชาสังคมและนักการเมือง มีการจัดทำรายงานค่อนข้างรวดเร็ว (ช่วงสิ้นเดือนกุมภาพันธ์ 2511) หลังการรับฟังความเห็นสาธารณะหลายครั้ง และพบว่าแนวคิดเหยียดเชื้อชาติของคนขาวเป็นสาเหตุของปัญหาหลายประการที่สอบสวน

ประการสำคัญ คณะกรรมการชุดนี้ได้รับความไว้วางใจจากสาธารณะอย่างกว้างขวาง มีการวางจำหน่ายรายงานความยาว 456 หน้าได้กว่าสองล้านเล่ม 

 

สหราชอาณาจักร Scarman Report: ชี้ให้เห็นข้อบกพร่องของการทำงานของตำรวจ 

หากรัฐบาลของแคร์รี่ หลั่มต้องการดูตัวอย่างจากอังกฤษ ก็อาจเรียนรู้ได้จากการจัดทำรายงาน Scarman Report ซึ่งเป็นการสอบสวนเหตุจลาจลที่เมืองบริกซ์ตันเมื่อเดือนเมษายน 2524 ผู้เป็นประธานการสอบสวนครั้งนั้นคือลอร์ดสการ์แมน ผู้พิพากษาชาวอังกฤษ และนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงแนวทางการปฏิบัติของตำรวจ อย่างการไม่เน้นค้นตัวเยาวชน และการปรึกษาหารือกับชุมชนในท้องถิ่น แม้รายงานนี้จะไม่ได้สร้างผลกระทบอย่างที่ผู้ที่ถูกกระทำโดยตรงจากตำรวจในเหตุการณ์นั้นคาดหวัง แต่อย่างน้อยรายงานนี้ก็ระบุถึงข้อบกพร่องร้ายแรงของตำรวจ และเสนอให้ปฏิรูปเชิงโครงสร้าง

 

สหราชอาณาจักร การสอบสวนกรณี Bloody Sunday: การสอบสวนรอบสองในอีก 30 ปีต่อมา 

อีกหนึ่งบทเรียนที่อาจเป็นประโยชน์สำหรับฮ่องกง นั่นคือ การสอบสวนถึงสองรอบต่อเหตุการณ์ที่เรียกว่า “บลัดดีซันเดย์” กล่าวคือ กองกำลังของอังกฤษได้ยิงปืนใส่ผู้เดินขบวนเรียกร้องสิทธิพลเรือนอย่างสงบที่เมืองแดร์รีในไอร์แลนด์เหนือ เมื่อเดือนมกราคม 2515 การยิงใส่ประชาชน 10 นาที ทำให้มีผู้เสียชีวิต 14 คน  

การสอบสวนเหตุการณ์บลัดดีซันเดย์ครั้งแรก เกิดขึ้นเพียงไม่กี่สัปดาห์หลังการสังหารหมู่ประชาชน และกลายเป็นสิ่งที่สั่นคลอนความเชื่อมั่นต่อทางการ การสอบสวนนำโดยผู้พิพากษาวิดเจอร์รี เป็นตัวอย่างสำคัญที่ชี้ให้เห็นถึงการหลีกเลี่ยง ไม่สอบสวนการปฏิบัติมิชอบของกองกำลังของรัฐ  และมุ่งล้างมลทินให้กับทหารอังกฤษ ซึ่งเป็นผู้สังหารประชาชน เป็นเหตุให้ประชาชนจำนวนมากมองว่าการสอบสวนครั้งนี้ เป็นเพียงการอำพรางเพื่อปิดบังความจริงเท่านั้น

เนื่องจากประชาชนมีความเชื่อมั่นน้อยมากต่อการสอบสวนที่นำโดยผู้พิพากษาวิดเจอร์รี ส่งผลให้รัฐบาลต้องจัดให้มีการสอบสวนใหม่ที่เป็นอิสระ ครอบคลุม และเปิดเผย ในอีกเกือบ 30 ปีหลังเหตุการณ์นองเลือด เพื่อพิสูจน์ความจริงอย่างรอบด้าน การสอบสวนนี้นำโดยผู้พิพากษาเซวิลล์ มีกรรมการผู้สอบสวนเป็นผู้พิพากษาจากอังกฤษ แคนาดา และนิวซีแลนด์ ผลการสอบสวนพบว่าไม่มีผู้ประท้วงรายใดแสดงท่าทีเป็นภัยคุกคาม ระหว่างที่พวกเขาถูกยิงใส่โดยทหารอังกฤษ และพบว่ากองทัพอังกฤษให้การเท็จเกี่ยวกับสิ่งที่เกิดขึ้น เพื่อปกปิดความจริง 

การสอบสวนอย่างรอบด้านนี้ ใช้เวลาถึง 12 ปี นับแต่เริ่มตั้งคณะกรรมการจนถึงการจัดทำรายงาน แต่ได้รับความเชื่อถือจากประชาชนอย่างสูง โดยในกระบวนการสอบสวน ประชาชนสามารถเข้าร่วมการฟังการพิจารณาคดี ซึ่งมีการรายงานข้อมูลโดยสื่อทั้งในไอร์แลนด์และอังกฤษ เป็นตัวอย่างของกระบวนการที่มีภาพของความโปร่งใสและรอบด้านเป็นอย่างมาก

นอกจากนี้ คณะกรรมการยังมีอำนาจเรียกตัวพยานเพื่อมาให้ปากคำ ถือเป็นบทเรียนอีกประการหนึ่งสำหรับฮ่องกง 

สำหรับรัฐบาลแคร์รี่ หลั่มแล้ว ประการแรก พวกเขาต้องตระหนักว่า การปกปิดความจริงใช้ไม่ได้ผล และประการที่สอง รัฐบาลควรใช้แนวทางการสอบสวนที่ได้ผล และสร้างความเชื่อมั่นให้กับประชาชน เพราะการสอบสวนแบบให้ติ๊กช่องคำตอบอาจส่งผลกระทบด้านลบก็ได้

 

แอฟริกาใต้: บอกเล่าความจริง 

ระหว่างการทำงานของคณะกรรมการความจริงและสมานฉันท์ของแอฟริกาใต้ ช่วงทศวรรษ 1990 มีการจัดประชุมกว่า 1,000 ครั้งทั่วประเทศ เพื่อสอบสวนการละเมิดสิทธิมนุษยชนในระหว่างการปกครองประเทศ 35 ปีของรัฐบาลเหยียดผิว คณะกรรมการมีอำนาจอภัยโทษบุคคลซึ่งบอกเล่าความจริงทั้งหมด แม้ว่าได้กระทำผิดทางอาญาโดยมีแรงจูงใจทางการเมืองก็ตาม 

ถือว่าเป็นโมเดลเชิงสมานฉันท์ที่ดี แม้จะเป็นที่ถกเถียงกันว่าถูกต้องหรือไม่ เนื่องจากผู้กระทำผิดจริง อาจไม่ถูกลงโทษอย่างเป็นทางการ แต่กลไกแบบนี้เน้นการบอกเล่าความจริงต่อสาธารณะ โดยมีการถ่ายทอดโทรทัศน์ในบางครั้ง และส่วนใหญ่จะมีการสรุปเนื้อหาในรายการโทรทัศน์ทุกสัปดาห์   

บทเรียนสำคัญในกรณีนี้คือ ความโปร่งใส และแน่นอนว่าต้องน่าเชื่อถือสำหรับประชาชน ชาวแอฟริกาใต้ส่วนใหญ่เชื่อมั่นในกระบวนการนี้ เพราะสามารถมองเห็นกระบวนการที่เกิดขึ้นได้โดยตลอด และเพราะประธานการสอบสวนกรณีนี้คือท่านเดสมอนด์ ตูตู ซึ่งเป็นบุคคลที่ชาวแอฟริกาใต้ให้ความเคารพนับถืออย่างสูง

 

บาห์เรน: จัดงานอย่างเอิกเกริก แต่ไม่นำไปสู่การปฏิบัติ 

ในช่วงครึ่งแรกของปี 2554 ราชอาณาจักรบาห์เรนต้องสั่นสะเทือนจากการชุมนุมอย่างสงบเพื่อเรียกร้องประชาธิปไตยครั้งใหญ่สุดเป็นครั้งแรก ส่งผลให้ตำรวจและทหารใช้กำลังปราบปรามอย่างรุนแรง 

ในตอนแรก รัฐบาลไม่ยอมสอบสวนความรุนแรงของกองกำลังของตนเอง แต่พันธมิตรระหว่างประเทศค่อย ๆ กดดันรัฐบาลบาห์เรน โดยเสนอว่าอาจตั้งคณะกรรมการไต่สวนเอง หากบาห์เรนไม่ยอมทำ ด้วยเหตุนี้ รัฐบาลบาห์เรนจึงกระตือรือร้นที่จะตั้งคณะกรรมการสอบสวนอย่างเป็นอิสระด้วยตนเอง โดยแต่งตั้งคณะกรรมการที่ประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายจากนานาประเทศ  

คณะกรรมการสอบสวนที่เป็นอิสระของบาห์เรนทำงานได้ดีพอสมควร สามารถสรุปการสอบสวนได้อย่างรวดเร็ว และสอดคล้องกับข้อมูลการปฏิบัติมิชอบที่เคยมีหน่วยงานรายงานไว้

รายงานการสอบสวนถูกเผยแพร่เมื่อเดือนพฤศจิกายน 2554 โดยจัดงานอย่างเอิกเกริกในพระราชวังแห่งหนึ่งของราชวงศ์ผู้ปกครองประเทศ มีการเชิญตัวแทนนักวิจัยจากเอ็นจีโอ เจ้าหน้าที่ในประเทศ และผู้ทรงเกียรติจากต่างชาติเข้าร่วมรับฟัง ในขณะที่เชรีฟ บัสซีอูนี นักวิชาการด้านกฎหมายระหว่างประเทศและประธานการไต่สวน อ่านข้อค้นพบจากรายงานต่อพระพักตร์ขององค์พระมหากษัตริย์  

นับเป็น 30 นาทีที่เจ็บปวดสำหรับราชวงศ์บาห์เรน โดยบัสซีอูนีให้ข้อมูลสอดคล้องกับรายงานก่อนหน้านี้ของเอ็นจีโอว่า ตำรวจและทหารบาห์เรนสังหารผู้ประท้วง จับกุมประชาชนอีกหลายพันคน และทรมานบุคคลที่ถูกควบคุมตัว จนเป็นเหตุให้บางส่วนเสียชีวิต 

แต่สุดท้าย รัฐบาลบาห์เรนไม่เคยนำข้อเสนอการปฏิรูปจากรายงานไปปฏิบัติ และเพิกเฉยต่อข้อเสนอทั้งหมด นี่จึงควรเป็นอีกหนึ่งบทเรียนสำหรับภาคประชาสังคมฮ่องกง กล่าวคือ ต้องมีความตกลงที่จะกำหนดกลไกปฏิบัติตามข้อเสนอการปฏิรูปจากการสอบสวนที่จะมีขึ้นด้วย

ช่วงปลายเดือนธันวาคม 2562 มีจดหมายเปิดผนึก ที่ลงนามโดย สมาชิกรัฐสภา 44 คน และผู้มีเกียรติอื่น ๆ จาก 18 ประเทศ กระตุ้นแคร์รี่ หลั่มให้ “ดำเนินการอย่างเต็มที่ให้มีการสอบสวนพฤติการณ์โหดร้ายของตำรวจอย่างเป็นอิสระ” ผู้ลงนามในจดหมายเตือนแคร์รี่ หลั่มว่า “หากท่านยังคงปฏิเสธแนวคิดนี้ เราจะเรียกร้องประชาคมนานาชาติให้จัดทำกลไกสอบสวนที่เป็นอิสระในระดับสากลแทน” 

แม้ไม่เป็นที่ชัดเจนว่าจะเกิดกระบวนการนี้ได้อย่างไร และคำเตือนในจดหมายอาจยิ่งกระตุ้นให้รัฐบาลฮ่องกงแข็งข้อมากขึ้น แต่อย่างน้อยมันอาจเป็นคำขู่ที่รัฐบาลแครร์รี่ หลั่มรับฟังก็ได้ 

ฮ่องกงต้องหาทางออกให้กับปัญหาการสอบสวนหน่วยงานตำรวจ ให้สอดคล้องกับบริบทในประเทศ แต่การสอบสวนที่เปิดเผย รวดเร็ว และรอบด้าน โดยได้รับความไว้วางใจจากประชาชน กรรมการมีอำนาจในการเรียกตัวพยานมาให้การ ก็ไม่ใช่สิ่งที่เป็นไปไม่ได้ และควรมีการประกาศให้ดำเนินการโดยทันที